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El Congreso de la Nación y las Leyes Ambientales: una asignatura pendiente. Revista del Colegio Público de Abogados
Es moneda corriente en los días que transcurren escuchar críticas sobre las tareas de nuestros legisladores, abocados en gran medida a tareas urgentes, políticas o mediáticas que ha cumplir con su mandato constitucional de dictar leyes que tiendan al bienestar general de nuestra población, dentro del marco de la realidad del país.
En el campo específico que nos ocupa, la labor del Congreso, cuando menos vista desde la optica del ciudadano común ha sido nula.-
La preocupación por el cuidado del ambiente -además de otras motivaciones políticas- fue una de las razones en que se sustentó la reforma constitucional de 1994.-
La consagración del derecho constitucional a un ambiente sano y el mandato que conlleva el desarrollo sustentable hizo pensar en un cambio sustancial en nuestra legislación nacional ambiental.-
Han transcurrido más de siete años desde aquella reforma y el ciudadano común nada ha visto concretado en los hechos. No niego que pudo existir un intenso trabajo de comisiones pero la realidad nos indica que ello no se ha visto concretado en leyes adecuadas, realistas y de cumplimiento posible.
El derecho a un ambiente sano, equilibrado y adecuado para satisfacer las las necesidades presentes y de las generaciones futuras tiene como contrapartida obligaciones que cumplir tanto por el ciudadado como por las autoridades.
La tarea a desarrollar en materia legislativa es ardua y trascendente. El objeto de este trabajo es plantear algunos de los vacíos que la legislación debería cubrir adecuadamente, para dar cumplimiento al mandato constitucional.
LA LEY NACIONAL DE PRESUPUESTOS MINIMOS:
El artículo 41 de la Constitución dispone que el Congreso de la Nación debe dictar las normas de
presupuestos mínimos de protección ambiental y las provincias las necesarias para complementarlas, sin afectar las jurisdicciones locales. Si bien la ubicación de la norma puede ser
motivo de crítica por no haber sido incluida en el listado de atribuciones del Congreso de la Nación
contenido en el art. 75 CN, merece nuestro elogio su contenido, pues apunta a contar con una
legislación ambiental a nivel nacional de exigencias mínimas envitando la anarquía, la confusión, la superposición, y la distorción de la competencia entre las legislaciones nacionales y provinciales en la materia, como sucede en la actualidad. No voy a extender el trabajo en comentar las diversas interpretaciones doctrinarias que ha generado la norma otorgando mayor o menor amplitud al concepto de "presupuestos mínimos".
Nuestra opinión, en la interpretación de la norma, parte de la base que el ambiente no tiene compartimientos estancos ni fronteras políticas y la contaminación no es un fenómeno focalizado en el tiempo y en el espacio sino expansivo y difuso, por lo tanto, debe existir una legislación nacional que establezca exigencias mínimas operativas y que las provincias pueden complementar o aumentar pero nunca aminorar.
Claro está respetando la titularidad de los recursos naturales de las Provincias, pero dentro del marco del respeto a un uso sustentable.
Un ejemplo actual de la incertidumbre que provoca la ausencia de una legislación que respete el
mandato constitucional es la creada con motivo de la contaminación existente en el dique el Frontal-Embalse Río Hondo ubicado en la Provincia de Santiago del Estero que presuntamente ha provocado una gran mortandad de peces. El problema es atribuido a efluentes industriales vertidos en la cuenta del Salí-Dulce de la provincia de Tucumán que ha adoptado como propia la Ley Nacional de Residuos Peligrosos (24.051) pero que todavía no ha reglamentado en el ámbito provincial ni ha creado el Registro Provincial de operadores de Residuos peligrosos. La cuestión ha generado la intervención de la Secretaría de Desarrollo Sustentable y Política Ambiental de la Nación quien ha intimado a las empresas radicadas en Tucumán a solicitar su inscripción en el Registro Nacional respectivo y presentar la declaración jurada prevista en el art. 15 de la ley 24051 de Residuos Peligrosos. Si bien el art. 1 de la ley 24.051 otorga competencia a la Autoridad de Aplicación Federal ("cuando dichos residuos pudieren afectar a las personas o el ambiente más allá de la frontera en que se hubiesen generado"), no puede descartarse un conflicto interjurisdiccional que derive en una resolución de la Corte Suprema de la Nación, que podría llegar demasiado tarde
frente a la existencia de un daño ambiental inminente.
LA LEY DE RECOMPOSICIÓN DEL DAÑO AMBIENTAL:
En el mismo art. 41, se establece que el Congreso debe dictar una ley que disponga prioritariamente la recomposición del daño ambiental. Esta ley no se ha dictado aún.
La noción de daño ambiental es ambivalente (Bustamante Alsina) comprensiva no solo de los
perjuicios que alteran el patrimonio ambiental de la comunidad sino de aquellos daños que
afectan los derechos de las personas.
La recomposición apunta a reponer el ambiente de un determinado lugar a su estado anterior (exante), más allá que el deterioro ambienal haya ocasionado perjuicios a las personas, los que también deben ser reparados. Si bien la jurisprudencia en causas civiles, sobre todo en la provincia de Buenos Aires (Copetro), ha dispuesto no solo la reparación de los daños individuales por vía de la aplicación de dos factores de atribución (objetiva: riesgo creado y subjetiva: dolo, culpa o negligencia) sino tambien medidas concretas tendientes a la evitación de daño futuro, no se puede ignorar que el régimen del Código Civil, apunta a la protección de derechos individuales, lo cual implica una labor pretoriana con ciertas limitaciones. Para la protección de los intereses difusos ambientales se precisa una normativa adecuada que contemple aspectos tales como: a) la ligitación activa para obrar; b) el régimen probatorio (las presunciones) en la relación de causalidad; c) los efectos de la cosa juzgada; d)la extensión de la responsabilidad; e) la imposibilidad de cumplimiento de la condena a recomponer; f)condena sucedánea, g) los costos y costas del proceso, etc.
Mientras se carezca de una ley regulatoria de la recomposición del daño ambiental se estará navegando en aguas jurisprudenciales que no siempre nos llevarán al puerto deseado, esto es, el cumplimiento del mandato constitucional más allá de la reparación de daños individuales.
LA REGLAMENTACIÓN DEL AMPARO AMBIENTAL:
El art. 43 de la Constitución Nacional implica la consagración constitucional de los denominados
intereses difusos otorgando expresamente acción de amparo "en lo relativo a los derechos que
protegen el ambiente": el afectado, el defensor del pueblo, y las asociaciones autorizadas que
propenden a ese fin.
A partir de la sanción, se abrió un amplio debate doctrinario sobre la interpretación que cabe dar al
concepto de "afectado". Para algunos autores, no precisa de reglamentación, es ya operativa, y el
concepto de "afectado" otorga una legitimación activa amplia, corresponde a "cualquier habitante", a partir de la consagración del derecho constitucional a un ambiente sano y equilibrado. Otra linea
doctrinaria, ha interpretado la cláusula constitucional con menor amplitud, partiendo del propio texto cuando en el primer párrafo otorga legitimación activa a "toda persona" para el amparo en defensa de garantías constitucionales, legales o derivadas de un tratado. En cambio, en el segundo párrafo, referido al amparo en defensa de intereses difusos, se enuncia taxativamente quienes son los legitimados. El afectado, se sostiene (BARRA) es quien tiene un interés personal y directo, es decir, un verdadero derecho subjetivo. Pero hay casos en que no aparece un afectado
individualizado, razón por la cual, la Constitución creó dos legitimados especiales: El Defensor del Pueblo y las asociaciones de protección. Otros autores (BELTRAN GAMBIER Y DANIEL LAGO) sostienen que la noción de ámbito vital" viene delimitado por una relación de proximidad física, esto es, por una vinculación de la localización espacial y no de la pertenencia a una jurisdicción política.
Sin duda, las diferentes interpretaciones que plantea la clausula constitucional exigiría la reglamentación por vía legislativa del ejercicio de este derecho (TAWIL), estableciendo pautas que eviten una promoción indiscriminada de acciones sin sustento suficiente o con una clara intención política.
En definitiva, el Congreso de la Nación debería encarar prontamente la temática que hemos esbozado.
Una adecuada legislación ambiental es condición necesaria pero no suficiente para afrontar con éxito el problema.
La toma de conciencia a través de la educación y los medios de comunicación, la participación ciudadana responsable y un trabajo serio de quienes tienen que ejecutar y aplicar la ley son las restantes bases de una política ambiental con perspectivas de perdurabilidad.
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